Ruimte te over voor lokale democratie

(februari 2014)

Er is de laatste jaren weer veel politieke drukte rond het vraagstuk van de organisatie van ons bestuur. In hoog tempo passeerden oplossingen: mega-provincies, grote gemeenten, congruente regio’s en 40 gewesten. Een oud debat. Wat is het probleem waarvoor deze ideeën een oplossing zeggen te bieden? Waarom zouden we Thorbecke op zijn kop zetten?

336f53ac60_1379669674_Honden-zouden-vaker-autos-moeten-besturen__sqre-rsssMet welke ogen bekijkt men in het lopende debat het eventuele probleem? Volgens mij te véél met de ogen van de manager, en te weinig met de ogen van de burger. In het debat over bestuurlijk (re-)organisatie moeten legitimiteit en een doorvoelde democratie een veel grotere plek krijgen. Democratie is veel meer dan goedgehumeurd ruimte geven aan burgerinitiatieven; het moet zijn verankerd in de opzet van de bestuurlijke organisatie.
Eerst een verkenning van de modellen die de afgelopen twee jaar passeerden:

Congruentie
Minister Plasterk heeft het idee van de congruente regio’s geïntroduceerd. De premisse is dat alle interacties binnen samenhangende regio’s zouden plaatsvinden.
Die congruentie: dat wordt echt zoeken. Meer dan 40 jaar geleden hebben sociaaldemografen, sociologen en bestuurs- en meetkundigen zich ook op dit onderwerp gestort. Pendel van werkenden, economische relaties van bedrijven, verhuisbewegingen, sociale verbanden, sportcompetities, spreiding en gebruik van voorzieningen (van zorg tot cultuur): niet congruent, zo is het leven nu eenmaal.
Het denken over congruentie vindt zijn wortels in de veronderstelling dat de wereld uit zichzelf geordend is – maar dat is niet zo. Het idee van congruentie is daardoor zélfs geen passend antwoord als je vooronderstelt dat ons probleem een managementvraagstuk is. Twee keer naast geschoten!

Veertig gewesten
Burgemeester Van Gijzel gooit in gedachten twee overheden weg (provincie en gemeente), en stelt er één voor in de plaats (gewest). Minder is beter, een snufje congruentie, en naar het lijkt opnieuw de benadering van ons probleem als een managementvraagstuk.
Die veertig gewesten zijn een fikse opschaling. Managerial is dat misschien handig, maar schaal en efficiency zijn niet op voorhand goede vrienden. Voor de burger is 400.000 burgers als kleinste schaal in ieder geval een héle grote stap. Dat voelt niet echt als ‘horizontaal’, een term die eerder iets suggereert van nabijheid en de mogelijkheid om je eigen omgeving te beïnvloeden.
De burgemeester stelt dat het Thorbeckemodel verticaal zou zijn, terwijl de maatschappij allang horizontaal zou functioneren. Dat zijn twee beweringen, en over beide kan je wat zeggen. Dat brengt ons misschien verder.

Horizontaal en verticaal
Vooral die horizontale maatschappij intrigeert mij. Vermoedelijk wordt bedoeld dat de maatschappij een samenstel is van sociale en economische activiteiten die zich niet aan overheidsgrenzen storen. Die maatschappij is nú zeker zo, maar eerlijk gezegd: in Thorbeckes eeuw ook al. Vervoer en communicatie waren weliswaar een stuk simpeler, maar toch waren er ook toen grote veranderingen en volksverhuizingen. Zonder uitzondering werden die verhuizingen economisch en sociaal ingegeven. Lees Auke van der Woud er maar op na.
Het tekenen van grenzen – nationale grenzen, binnengrenzen – is altijd een probleem geweest. Omdat gedrag van mensen zich daar niet aan stoort. Sociale en economische banden zijn naar karakter horizontaal. Grenzen – ook binnenlandse – zijn naar karakter een ‘verticaal’ concept

De verticale overheid is weer een ander vraagstuk. Ook met die bewering gaat het niet helemaal goed. Thorbecke zag drie verbonden werelden met eigen velden van bemoeienis; gemeente, provincie en rijk hadden ieder hun eigen bevoegdheid. Met de opkomst van de medebewindstaken, en van nieuwe bevoegdheden om wat van de andere (lagere?!) overheid te vinden, is er steeds meer verticaliteit in gekropen. Dat is al rond 1900 een groot debat.
Het is een volle eeuw later een prima idee om er in ieder geval naar te streven om een onderwerp van overheidsbemoeienis maximaal aan 2 overheden over te laten. Rijk/provincie, provincie/gemeente, rijk/gemeente. Minder fraai is dat de ene overheid medebewindstaken volhangt met dwingende regels voor die andere overheid (denk aan de 3 D’s), en dat de ene overheid zijn overhuivende taak wel heel erg autoritair oppakt (denk aan de provinciale rolneming in de ruimtelijke ordening).
Niet het model, maar het en doen en dénken zijn ‘verticaal’.

Maar gaat dit wel over ons probleem? En wat is dat probleem dan!?

Op zoek naar het probleem
Vraag je het aan stuurlieden en managers, dan willen zij antwoord geven op een managementvraag.
# men is kennelijk ontevreden over de huidige instrumenten
# de oplossing zit in een andere ordening en in andere instrumenten

Vraag je het aan ideologen, dan willen zij antwoord geven op een vraag naar de rol van de overheid.
# men vindt kennelijk dat de rol van de overheid te groot is
# de oplossing zit in een kleinere overheid en een andere ordening

Vraag je het aan burgers, dan zitten die al zo’n 20 jaar met vragen over de prestaties én de beïnvloedbaarheid van de overheid
# men vindt dat de overheid slecht presteert en horende doof is
# de oplossing zit in een overheid die effectief is én open én beïnvloedbaar

Voor het gemak haal ik hier twee samenvattende vragen uit. We moeten antwoord willen geven op de vraag naar:
# legitimiteit, een doorvoelde democratie, en dat is dus een politiek vraagstuk
# resultaatgericht presteren, en dus een managementvraagstuk
Volgens mij verdienen beide vragen een passend antwoord.

En de oplossingen dan?
Woorden als ‘congruente regio’ en ‘hef provincie en gemeenten op’ en ‘stel 40 gewesten in’ zijn gauw geroepen. Ze geven geen evenwichtig antwoord op de twee vragen die ik samenvattend heb gesteld.
Op zijn best zijn de geopperde oplossingen een onvolledig antwoord op vragen rond management en sturing.
En zeker is dat de vraag naar meer legitimiteit, en naar een misschien wel andere invulling van democratie, blijft liggen. Daar ben je niet van af door ruimte te geven aan burgerinitiatief. Juist je bestuurlijke organisatiie moet zijn opgetrokken uit mogelijkheden tot beïnvloeding. Echte invloed lokt de kiezers naar de stembus!

Thorbecke was op zoek naar meer democratie omdat hij zag dat er voor de staat een probleem lag op het vlak van legitimiteit. En hij vond in en voor zijn tijd een oplossing.
Zijn vraag rond legitimiteit en democratie blijft staan. Het corroderende vertrouwen in de overheid vraagt dringend om een antwoord. Wie praat over een andere bestuurlijke organisatie en ordening mag niet blijven hangen bij managementdenken. Hoe veranker je oude en nieuwe democratische mechanismen in die andere bestuurlijke organisatie? Democratie is méér dan gedrag en persoonlijk handelen!
De overheid moet én effectief, transparant en betrouwbaar functioneren; én helpen in plaats van bemoeien; én mensen actief betrekken en uitnodigen om mee te denken en mee te doen; én ruimte geven aan wat mensen zelf willen en kunnen – zonder een beregelende en belerende overheid te zijn. Dat vraagt om een andere bestuursstijl.
Kies je de verkeerde bestuurlijke organisatie, dan neem je alle lucht voor democratie, betrokkenheid en legitimiteit op lokaal niveau weg.

(Een voorloper van deze blog stond op het linkedin platform Managers Publiek Sector)

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit / Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit / Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit / Bijwerken )

Google+ photo

Je reageert onder je Google+ account. Log uit / Bijwerken )

Verbinden met %s